Piše
Branislav Radulović
Reformišući finansijski sistem, Knjaževina Crna Gora na početku XX vijeka, uvela je u pravni poredak Glavnu državnu kontrolu kao poseban računsko-sudski organ kontrole javnih finansija, sa zadatkom da vrši “pregled svih državnih računa”.
Zakon o Glavnoj državnoj kontroli, usvojen je na prijedlog Državnog savjeta i objavljen je 15. maja 1901. god. u “Glasu Crnogorca”.
Datum usvajanja ovog zakona Senat DRI proglasio je za dan Državne revizorske institucije Crne Gore koja je, kao organ eksterne vrhovne državne revizije, ponovo uvedena u pravni poredak Crne Gore 2004. godine.
Sorbonski diplomac – prvi revizor
Za prvog predsjednika Glavne državne kontrole bio je izabran Lazar Mijušković, koji je studije za rudarskog inženjera završio u Parizu (Sorbona).
Mijušković je prethodno bio crnogorski konzul u Skadru, a zatim je 1903. godine biran za ministra finansija, a kasnije je u dva navrata, 1906. i 1916. godine, bio je i predsjednik crnogorske vlade.
Lazar Mijušković, prvi predsjednik Glavne državne kontrole
Knjaževina Crna Gora je usvajajući Zakon o Glavnoj državnoj kontroli dobila, za to vrijeme vrlo napredan zakon o državnoj eksternoj reviziji i uz Zakon o državnom budžetu koji je stupio na snagu 1. maja iste godine, napravila značajan iskorak u reformi svog finansijsko-pravnog sistema.
Pojam “Glavne kontrole” kao državnog organa revizije završnog računa budžeta u crnogorskoj pravnoj literaturi prvi put se pojavljuje u dokumentu pod nazivom “Popis državnog uređenja Crne Gore” iz 1873. godine.
Projektom reformi državne uprave Knjaževine Crne Gore iz 1879. godine Glavna kontrola, iz ruku suverena prelazi na posebno tijelo koje ima pet članova, koje je imenovao Knjaz Nikola I. Zadatak Glavne kontrole, kao kolegijalnog organa, bio je da pregleda svake godine u novembru račune”sviju odjeljenja državne uprave” i podnese izvještaj Knjazu. Pored ustanovljene obaveze redovne godišnje kontrole ona je mogla, u pojedinim odjeljenjima i “iznenadno zahtjevati račune na pregled”.
Ogledalo javnih finansija
Prva ozbiljnija kontrola državnih finansija u Crnoj Gori izvršena je 1891, kada je Državni savjet donio odluku da se izvrši kontrola finansijskog poslovanja „u svu državu“. Ministarstvo finansija izradilo je posebno uputstvo po kome se kontrola sprovodila, tako da je i pored nepostojanja prethodno obučenih kontrolora ona dala rezultate. Otkrivene zloupotrebe u finansijskom poslovanju dovele su do toga da je nekoliko kapetana i državnih službenika otpušteno iz službe ili penzionisano.
Inače, prvi javni budžeti u Crnoj Gori ustanovljavaju se statutima gradova Kotora (1458. god) i Budve, a prvi državni proračun srednjevjekovne Crne Gore vezuje se za vladiku Danila i potiče iz 1723. godine, koji je u osnovi bio spisak dužnika.
Statutom grada Budve bilo je uređeno da „ukoliko je nekome povjereno da ubira neki opštinski porez, naređujemo da je obavezan da ga ubira pravilno i po uputstvima i da o tome položi račun sudijama i vijećnicima. Ukoliko ne položi potpuni obračun, plaća na ime kazne četiri perpera i naknađuje štetu, a da više ne može dobiti državnu službu“.
Prva revizija finansijskog poslovanja i budžetskih sredstava u Crnoj Gori, urađena od strane Glavne državne kontrole, obuhvatila je period od 1890. do 1902. godine. Najveće nepravilnosti otkrivene su u radu Ministarstva finansija, Ministarstva pravde i Sanitetskog odjeljenja Ministarstva unutrašnjih djela. Posebno su bile izražene pronevjere u Upravi pošta, telegrafa i telefona gdje je nađen manjak od 163.442 krune. Odlukom Državnog savjeta upravnik je suspenodavan sa službe, a za naknadu duga sekvestrirana mu je imovina, od koje je kasnije jedan dio prodat za 70.000 kruna. Prof. dr Mirčeta Đurović u svom dijelu „Crnogorske finansije“ posebno navodi ovaj slučaj pronevjere državnih sredstava i njihovog otkrivanja u postupku državne revizije.
Pregled državnih računa
Zakonom o Glavnoj državnoj kontroli, koji je imao 47 članova, podijeljenih u VIII glava, data su ovom ogranu vrlo velika ovlašćenja u postupku kontrole javnih finansija. On je imao zadatak da „pregleda, ispita i likvidira račune, vodi brigu o realizaciji budžeta, da se ne prekorači ni jedan izdatak po budžetu i da se ne dozvoli prenošenje budžetskih iznosa iz jedne budžetske partije u drugu“.
Svi državni organi bili su dužni da zaključe svoje godišnje račune i dostave ih Glavnoj kontroli koja je imala pravo „da sudi i rješava o nedostacima“. Glavna državna kontrola trebala je da omogući valjanu primjenu Zakona o budžetu, da obezbijedi dosljednu realizaciju budžetskog sistema i da bude jedna od poluga u konstituisanju sistema samofinansiranja crnogorske države.
Kontrolu su vršili “računoispitači”, kako je zakon imenovao tadašnje državne revizore, koji su bili dužni svoje nalaze dostaviti članovima Glavne kontrole radi “nadrevizije”. Zakonom su bili uređeni postupci redovne kontrole kao i postupci “vanrednog pregleda kasa”.
Ustavno uređenje Glavne kontrole
U Ustavu za Knjaževinu Crnu Goru iz 1905. godine Glavna državna kontrola bila je posebno normirana u zasebnom dijelu XI Ustava (čl. 170 – 175). Inače, ovaj Ustav imao je posebne djelove koji su tretirali „Državne finansije“ i „Državno imanje“ i u tom pogledu, kao i po pitanju ustavne definicije i normiranja vrhovne državne revizije, bolji je ustavni tekst od ustavnog rješenja koje je u crnogorski pravni poredak uvedeno 2007. godine.
Ustav iz 1905. godine posebno normira djelokrug Glavne države kontrole
Ustavna definicija ovog organa u čl. 170 glasila je: “Za prijegled državnijeh računa u Crnoj Gori postoji Glavna državna kontrola. Ona je zasebno državno nedleštvo i računski sud”.
Glavna državna kontrola imala je predsjednika i dva člana koje je birala Narodna Skupština sa kandidacione liste, koju je sastavljao Državni savjet i na kojoj je predlagano dvaput onoliko kandidata, koliko je imalo “praznijeh” mjesta. Predsjednik i članovi Glavne državne kontrole mogli su biti samo oni crnogorski državljani koji su navršili 30 godina života, koji su redovno završili fakultet ili višu stručnu školu koja je u rangu fakulteta i koji su proveli 10 godina u državnoj službi. Predsjednik ili jedan od članova Glavne državne kontrole morao je redovno završiti pravni fakultet.
Zadatak Glavne državne kontrole bio je da pregleda, ispravlja i likvidira račune državne administracije i „svijeh“ računopolagača prema državnoj kasi. Ustav je normirao da „Ona motri da se ne prekorači ni jedan izdatak po budžetu, završuje račune svijeh državnijeh uprava i dužna je prikupljati sve potrebne dokaze i obavještenja. Opšti račun državni podnosi se Narodnoj Skupštini sa primjedbama Glavne državne kontrole i to najdalje za dvije godine od završetka svake budžetske godine.“
DRI – sljedbenik Glavne državne kontrole
Zakonsko uređenje Glavne državne kontrole i posebno njeno definisanje u Ustavu iz 1905. god. predstavlja i za današnje vrijeme primjenjiv i vrlo kvalitetan pravni dokument.
Savremena Crna Gora na ponovno uvođenje državne revizije u svoj pravni i institucionalni poredak čekala je čitavih 103 godine. Usvajanjem Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji 2004. god. ustanovljen je organ vrhovne državne revizije sa kolektivnim organom upravljanja (Senat), a 2007. god. ustavno je DRI definisana kao vrhovni organ državne revizije i u savremenoj klasifikaciji pripada četvrtoj – nezavisnoj kontrolnoj grani vlasti.
Trendovi globalizacije uslovili su da se i u oblasti državne revizije postavi pitanje standardizacije postupaka revizije javnog sektora, institucija za reviziju i izvještaja o izvršenim revizijama. Vizija i potreba objedinjavanja iskustava, metoda i procesa rada dovela je do osnivanja Međunarodne organizacije za koordinaciju razvoja revizije rashoda, kao nezavisne asocijacija najviših nacionalnih institucija državne revizije. Međunarodna organizacija za koordinaciju razvoja revizije rashoda – MOVRI (izvorna skraćenica za INTOSAI) nastala je na I kongresu asocijacije održanom 1953. godine na Kubi i u trenutku osnivanja imala je 34 članice.
Deklaracija o smjernicama za vršenje revizije – okvirna konvencija o smjernicma i pravilima državne revizije, (Magna Carta državne revizije) usvojena je u oktobru 1977. godine na IX Kongresu INTOSAI-a u Limi (Peru). Ovaj dokument značajan je za sve vrhovne revizorske institucije, koje su okupljene u organizaciji INTOSAI-a, jer predstavlja okvirni standard za postupanje u reviziji i imala je odlučujući uticaj na razvoj revizije javnog sektora.
Državna revizorska institucija Crne Gore na XIX Kongresu INTOSAI-a održanom u glavnom gradu Meksika primljena je novembra 2007. god. u punopravno članstvo svjetske organizacije državnih revizora, koja se održava svake treće godine i okuplja predstavnike nacionalnih vrhovnih državnih revizija, a po pravilu kongresima prisustvuju i predstavnici Ujedinjenih nacija i Svjetske banke. Kongresi INTOSAI održavaju se pod sloganom „Experientia Mutua Omnibus Prodest“ – zajedničko iskustvo benefit svih.
DRI je u junu 2008. godine, na VII Kongresu EUROSAI u Krakovu, primljena u punopravno članostvo EUROSAI, od kada održava dobre profesionalne odnose sa Evropskim revizorskim sudom i nacionalnim vrhovnim revizorskim institucijama Evrope, što je omogućilo jačanje međunarodne saradnje, punu implementaciju međunarodnih revizorskih standarda za oblast javnog sektora i uspješnije osposobljavanje državnih revizora u Crnoj Gori.
Stoga, podsjećanja na institucionalne početke državne revizije u Crnoj Gori i dan objavljivanja prvog zakona o državnoj reviziji iz 1901 god. – 15 maj, vrijedi obilježiti ne samo kao dan Državne revizorske institucije Crne Gore i time, makar simbolično, napraviti vezu sa ovim vrijednim državno pravnim nasljeđem Crne Gore, već pritom i podsjetiti na osnovnu misiju i ulogu vrhovne državne revizije.
Misao škotskog ekonomiste Dejdiva Hjuma koji je zapisao da „samo kontrola ljudskih radnji obezbjedjuje dobru vladavinu“ ili hrvatskog književnika Ivana Raosa “kad se vadi iz državne kase ne boli srce ni najveću škrticu”, potrebu ovog oblika kontrole slikovito najbolje opisuju i objašnjavaju.
