Hronologija budžetskog (anti)sistema

Piše

Branislav Radulović, univerzitetski profesor i predsjednik Udruženja pravnika Crne Gore

Pravilo kod zakopčavanja košulje, da ukoliko se pogriješi kod prvog dugmeta svako naredno kopčanje slijedi pogrešno, važi i za složen i sistemski kompleksan proces planiranja i izvršenja budžeta.

Prvo, pogrešno “zakopčavanje” desilo se 15. novembra prošle godine, kada Vlada premijera Duška Markovića nije Skupštini Crne Gore dostavila prijedlog zakona o budžetu države za 2021. godinu, što je bila dužna shodno čl. 33 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti. Odluka da ne uputi budžet Skupštini, i pored činjenice da je u zakonskom roku i po utvrđenoj proceduri izrađen, već da to prepusti budućem sazivu Vlade, može biti razumljiva kroz prizmu izbornog rezultata, ali nije zakonita, jer rok za predlaganje budžeta iz sistemskog zakona je obavezujući i ne može se suspendovati. Pritom, novi saziv Vlade, u svojstvu ovlašćenog predlagača mogao je u svakom trenutku kasnije da dostavi svoj prijedlog budžeta ili izmijeni predloženi i uputi u formi koja odslikava njenu programsku politiku i viziju upravljanja javnim finansijama.

Drugo “kopčanje” uslijedilo je kada je novi premijer Zdravko Krivokapić prvo najavio da će predložiti budžet za 2021. godinu do 20. decembra, a zatim ubrzo promijenio tu javno saopštenu odluku i obavijestio javnost da će primijeniti institut privremenog finansiranja, vjerovatno u tom trenutku dovoljno ne percipirajući buduće procesne aspekte te odluke.

Institut privremenog finansiranja, koji nikada ranije nije primijenjen u Crnoj Gori, predviđa da Ministarstvo finansija, shodno čl. 37 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, do donošenja novog godišnjeg zakona o budžetu na bazi prethodnog, “potrošačkim jedinicama mjesečno odobrava sredstva do iznosa 1/12 (jedne dvanaestine) stvarnih izdataka u prethodnoj fiskalnoj godini”.

Vladi je prigovoreno da nije u formalno pravnom smislu donijela Odluku o privremenom finansiranju, što je iz resora zaduženog za budžet pravdano činjenicom da se odluka, kao poseban akt, izričito ne normira u pomenutom članu 37 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, što jeste tačno. Na drugoj strani, za razliku od zakona koji uređuje državni budžet, kod Zakona o finansiranju lokalne samouprave (čl. 30) vrlo se precizno uređuje da ako se budžet opštine ne donese do 31. decembra, donosi se odluka o privremenom finansiranju od strane skupštine opštine i to najduže za razdoblje od prva tri mjeseca fiskalne godine.

Primjena analogije sa privremenim finansiranjem lokalnih samouprava jeste dozvoljeno i ono upućuje da je Vlada trebala formalno da predloži odluku sa obazloženjem razloga za privremeno finansiranje i dostavi je Skupštini Crne Gore do 31. decembra na usvajanje, ali je neupitna činjenica da postojeći organski zakon o budžetu Vladu na to izričito ne obavezuje i ako bi to bio prirodan slijed događaja. Stoga, kod ovog koraka treba jasno ukazati na neophodnost da institut privremenog finansiranja (postojeći član 37) treba dodatno razraditi kroz izmjene i dopune organskog zakona i dovesti do nivoa nedvosmislenosti i uređenosti koja postoji za slučaj primjene privremenog finansiranja u jedinicama lokalne samouprave.

Treće “pogrešno kopčanje” uslijedilo je kada je izvršena organizaciona prekompozicija Vlade na način da su samo četiri resora (unutrašnjih poslova, odbrane, zdravlja i spoljnih poslova) zadržali istovjetan status potrošačke jedinice, shodno godišnjem zakonu o budžetu iz 2020. godine, a svi ostali resori značajno, a neki i do neprepoznatljvosti, promijenili organizacioni oblik. Usljed ove činjenice došlo je do nesaglasja između godišnjeg zakona o budžetu i njim utvrđenom strukturom potrošačkih jedinica i novoformiranih ministarstava.

Eliminisanje navedenog nesaglasja bilo je moguće zakonito sprovesti, prije svega kroz izmenju i dopunu normativnog dijela godišnjeg zakona o budžetu, kojim bi se normiralo novouspostavljeno stanje u organizaciji Vlade i utvrdio režim i obim korišćenja budžetskih sredstava za nove (transformisane) potrošačke jedinice, za period od isteka 2020. godine. Drugi, nešto složeniji, ali potpuniji postupak moguće je bilo sprovesti kroz postupak rebalansa (čl. 8 Zakona – uravnoteženje budžeta), zbog realizovanog zaduženja od 750 miliona eura, kada bi se istovremeno izvršila i „prekompozicija“ potrošačkih jedinica shodno novoj organizaciji Vlade.

Međutim, umjesto da interveniše na godišnjem zakonu o budžetu, Vlada je aktom niže pravne snage – Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave (čl. 58a) uredila da će nova ministarstva, “u skladu sa djelokrugom utvrđenim Uredbom, upravljati i raspolagati sredstvima utvrđenim Zakonom o budžetu iz 2020. godine”. Na ovaj način postupak utvrđivanja i promjene režima raspolaganja budžetskim sredstvima, koji je u isključivoj nadležnosti Skupštine, izvršen je suprotno čl. 82 Ustava jer je spoveden bez odobrenja parlamenta i suprotno odredbi čl. 37 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti koja jasno utvrđuje da “potrošačke jedinice” iz (prethodnog) godišnjeg zakona dobijaju opredijeljenih 1/12 sredstava.

Pritom, navedena Uredba normira samo “ministarstva”, tako da se ovim podzakonskim aktom ne uređuje položaj u sistemu finansiranja čitavog niza drugih organa uprave koji su uspostavljeni kroz izmenu organizacije npr. novouspostavljene Uprave za sport ili Uprave prihoda koja je objedinila dvije ranije uprave, što otvara pitanje pravne osnovanosti njihovog finansiranja u 2021. godini.

Dodatno, navedena Uredba mijenjana je četiri puta za nepuna tri mjeseca, što ukazuje da se nema jasan koncept organizacije državne uprave. Pri tom, neupitno postignuti konsenzus stručne i političke javnosti o neophodnosti donošenja zakona o vladi nije efektuirao čak ni u formi imenovanja radne grupe o izradi ovog sistemskog zakona.

Četvrto, u nizu hronologije “pogrešnog kopčanja”, nastavilo se sa neblagovremenim donošenjem rješenja o privremenom finansiranju za januar 2021. godine i to sa retroaktivnim dejstvom. Naime, u rješenju Ministarstva finansija, donijetom 11. januara 2021. godine, u čl. 2 navodi se da će se ovo rješenje primjenjivati od 1. januara 2021. godine.

Činjenica da postoji ustavna zabrana retroaktivnog dejstva proizvela je činjenicu da je, u skladu sa čl. 150 stav 2 Ustava Crne Gore, podnešen Ustavnom sudu prijedlog za ocjenu ustavnosti i zakonitosti propisa Ministarstva finansija iz razloga suprotnosti sa čl. 147 Ustava Crne Gore, koji utvrđuje da zakon i drugi propis ne može imati povratno (retroaktivno) dejstvo. U konkretnom slučaju niti postoje razlozi za izuzetak od zabrane retroaktivnosti (stav 2 i 3 čl. 147 Ustava), niti je donosilac akta naveo javni interes zbog kojeg je utvrđeno povratno dejstvo.

Peto, pogrešno “kopčanje”, uslijedilo je donošenjem rješenja o privremenom finansiranju za mjesec mart, kojim je, suprotno čl. 37 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, određenom broju potrošačkih jedinica opredijeljen iznos preko zakonom dozvoljenih 1/12 stvarnih izdataka ostvarenih u prethodnoj godini.

Generalno, primjenom privremenog finansiranja Vlada je samo produžila primjenu budžeta prethodne vlade i time odložila raskid sa ranijim modelom vođenja javnih finansija, na čemu insistira nova parlamentarna većina. Dodatno, problem sa privremenim finansiranjem je i to što otvara veliki prostor za diskrecionu potrošnju i za slučaj da se produži preko očekivanih tri mjeseca, a već sada je izvjesno da će minimalno trajati još i za mjesec april, nosi potencijalni rizik otvaranja dublje, ne samo finansijske neizvjesnosti.

Šesto “kopčanje” sa greškom proizilazi iz činjenice da Vlada izradu i predlaganje budžeta za 2021. godinu odugovlači do krajnjeg ustavnog roka (31. 3), a da pritom nije, shodno čl. 17 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti izradila fiskalnu strategiju i dostavila je Skupštini na usvajanje. Pritom, Vlada nije i pored proteka 100 dana mandata još uvijek usvojila i javno objavila svoj program rada za 2021. godinu.

Takođe, kasni se sa usvajanjem čitavog seta zakona koji imaju direktan uticaj na izradu godišnjeg zakona o budžetu. U Skupštini još nije usvojen ni zakon o unutrašnjim poslovima koji na potpuno drugačiji način uređuje poziciju Uprave policije koja, za slučaj njegovog usvajanja, ne bi više imala status posebne potrošačke jedinice i ukupan iznos njenih budžetskih sredstava od preko 70 miliona eura bio bi lociran na potrošačku jedinicu – Ministarstvo unutrašnjih poslova.

Dodatno, ukoliko se budu istovremeno razmatali svi zakoni, koji prethode usvajanju godišnjeg zakona o budžetu, na istoj sjednici Skupštine na kojoj će biti usvajan i budžet, a svi pritom imaju direktnu implikaciju na njega, problem će se javiti sa primjenom čl. 146 Ustava koji predviđa da zakon i drugi propisi stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja.

U tom slučaju biće potrebna “posebna vještina” da se obezbijedi vacatio legis za usvojene zakone kako bi se odredbe tih zakona mogle primijeniti na godišnji zakon o budžetu za 2021. godinu. Stoga je za očekivati da se pribjegne “stupanju na snagu zakona danom objavljivanja” što je Ustavom definisano kao izuzetak i za koji moraju biti tačno utvrđeni razlozi.

Sedmo pogrešno “kopčanje” u nizu uslijedilo je donošenjem od strane Ministarstva finansija i socijalnog staranja “revidiranih” Smjernica makroekonomske politike i fiskalne politike za period 2021-2023. godine, kojima su, između ostalog, utvrđeni limiti potrošnje za potrošačke jedinice. Greška ovdje je u “redu koraka”, jer se Smjernice, shodno čl. 18 Zakona donose na osnovu prethodno usvojene Fiskalne strategije od strane Skupštine.

Dodatno, institut “revidiranih” (!) smjernica ne postoji, niti ih zakon prepoznaje, tako da se radi o improvizaciji koja nije svojstvena pozitivno važećem pravnom sistemu koji uređuje režim javnih finansija.

Osmo “kopčanje” vezano je za odluku da se pristupi programskom budžetiranju “usred” fiskalne godine, bez izmjene organskog zakona o budžetu i prethodne kvalitetne pripreme potrošačkih jedinica.

Neupitno je da je programsko budžetiranje, koje uvodi indikatore kao mjerljive ciljeve koji omogućavaju sagledavanje rezultata efikasnosti, efektivnosti i ekonomičnosti, bolje u odnosu na postojeći model. Međutim, kako se radi o tehnički izuzetno zahtjevnom planiranju budžeta, ono se moralo godinu dana ranije sistemski pripremiti i otpočeti sa njegovom primjenom početkom fiskalne/kalendarske godine.

Pritom, činjenica da se budžet u prvom dijelu godine realizuje kroz formu privremenog finansiranja koje je zasnovano na budžetskoj strukturi iz prethodne godine, otvara pitanje: Kako će izvršenje budžeta po staroj programskoj strukturi biti evidentirano i implementirano u novoj programskoj strukturi?

Deveto pogrešno “kopčanje” vezano je za neusvajanje zakona o završnom računu budžeta države za 2019. godinu u Skupštini Crne Gore. Osnovni princip u sistemu javnih finansija je da se prvo razmatra završni račun za prethodnu godinu, a zatim pristupa usvajanju budžeta za narednu, shodno čl. 82 Ustavu Crne Gore.

Naime, prethodna administracja je u skladu sa čl. 67 stav 2 Zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti (25. septembra 2020. godine) dostavila Prijedlog zakona o završnom računu budžeta za 2019. godinu Skupštini. Prije toga je krajem ju instituciji, koja je izradila reviziju završnog računa budžeta u zakonskom roku i izvještaj o reviziji 15. oktobra dostavila Skupštini Crne Gore na dalje postupanje.

Međutim, na sjednici Skupštine održanoj 28. decembra među tačkama dnevnog reda nije bilo uvršteno usvajanje završnog računa budžeta za 2019. godinu, kao ni razmatranje “Godišnjeg izvještaja o izvršenim revizijama i aktivnostima za period oktobar 2019 – oktobar 2020. godine” koji je vrhovna revizorska institucija dostavila Skupštini, u zakonom utvrđenom roku (31. oktobar). Stoga, sada je za očekivati da će se završni račun države za 2019. godinu razmatrati u aprilu 2021. godine, što će biti presedan u radu crnogorskog parlamenta.

Deseti u nizu pogrešnih koraka u “zakopčavanju košulje” (budžeta) bilo bi da odgovorni u sistemu, čitajući prethodnu hronologiju navedenih grešaka, navedeno ne shvate kao potrebu da se obezbijedi primjena budžetskog procesnog prava i pouku da se u budućnosti, na bazi “naučenih lekcija”, donose procesno ispravne odluke.

Ta, potencijalna greška bila bi znak da sva ranija pogrešna “kopčanja” nijesu bila posljedica prve, moguće nesmotrene greške ili “ekspertskog” neiskustva, već namjere uspostavljanja (ne) pravnog antisistema, što ne bi bio javni interes.